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重慶戶籍改革開啟 千萬農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)市民
2010-07-14 08:48:56 來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 彈性退出機制 上千萬人轉(zhuǎn)換身份，并不是單純一道行政命令就能見效，需要多方制度配套跟進(jìn)。 重慶從今年1月起，正式啟動戶籍改革，并初步形成了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》草案。據(jù)市發(fā)改委透露，為確保可操作性，正在建立相應(yīng)的土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面17項配套機制。 在路徑上，重慶選擇了漸進(jìn)式的改革模式。改革創(chuàng)新之處，在于靈活處理了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后相關(guān)土地權(quán)益的問題。 重慶在綜改區(qū)獲批之初，曾把主城的九龍坡區(qū)作為實行戶籍制度改革試點的地區(qū)。該區(qū)推出了“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社?！钡闹贫?，退出這兩地的農(nóng)民，就可以申報為城鎮(zhèn)居民戶口，享受平等待遇。而在資金來源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”的運作。 但后來證明，農(nóng)民的搬遷安置，新型農(nóng)村社區(qū)的興建，及宅基地復(fù)墾，使政府負(fù)擔(dān)沉重。而農(nóng)民購房成本與補償之間的差額，也成為農(nóng)民不小的支出。九龍坡區(qū)資金雄厚，有能力負(fù)擔(dān)這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復(fù)制。 另一方面，重慶市公安局及有關(guān)部門問卷調(diào)查顯示，90%以上農(nóng)民都不愿放棄農(nóng)村的土地進(jìn)城。進(jìn)城轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民，在城里生活不下去了怎么辦? 重慶由此設(shè)計了一套彈性退出的制度。 據(jù)黃奇帆在市委三屆七次全委會上介紹，城市戶口捆綁著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。 基于此，在給農(nóng)民穿上城里的“五件衣服”時，暫時不脫下農(nóng)村的“三件衣服”，即暫時保留他們對土地、林地、宅基地的收益。這個緩沖時間大約為三年。 黃奇帆稱，不能簡單的要求農(nóng)民這邊進(jìn)城，那邊就要“脫衣服”，進(jìn)城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過程是一個市場配置逐步到位的過程。 作為配套政策，市發(fā)改委副主任范文仲透露，重慶農(nóng)村正在展開全面土地、林地的確權(quán)，屆時將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，可保留土地收益權(quán)，而處置權(quán)則交給相關(guān)的信托機構(gòu)，由這些機構(gòu)集中招商，引進(jìn)大戶，開發(fā)農(nóng)業(yè)項目。 此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開的轉(zhuǎn)戶對象，將以農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障金。同時，他們工作期間還要自行繳費?？蓽p少財政壓力?！?/p> 試錯權(quán) 對于重慶戶籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。 “當(dāng)現(xiàn)實突破現(xiàn)行法律時，是允許改革先突破立法，還是先松動法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區(qū)必須要面對的問題。”西南政法大學(xué)鄧剛教授說。 西南政法大學(xué)副校長劉俊表示，戶籍制度改革，實質(zhì)是改變長期存在的城鄉(xiāng)之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會形成很大的制度依賴，因此在路徑和執(zhí)行的細(xì)節(jié)上需要仔細(xì)設(shè)計。 比如納入改革體系的新生代農(nóng)民工問題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經(jīng)很少了，根據(jù)增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒有土地的?！稗D(zhuǎn)戶之后，這些人享受不到土地的收益，萬一進(jìn)城也不能保障充分就業(yè)，那該如何處理?” 學(xué)界對重慶戶籍改革更多的疑問則是，“農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，就是城里戶口，按政策的剛性規(guī)定，在享受城市戶口待遇的同時必須要放棄農(nóng)村土地，那么農(nóng)民繼續(xù)保留土地權(quán)益的合法性依據(jù)在哪里?”一位學(xué)者稱。 對政府來說，最棘手的問題則是，如果三年后，農(nóng)民要求退回去怎么辦。 重慶推進(jìn)戶籍改革的重要動因之一，是解決城市用地的困境。重慶可用建設(shè)用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。 這2000多平方公里從哪里來?黃奇帆認(rèn)為，農(nóng)民在城市發(fā)展中進(jìn)城了，原來的承包地將發(fā)生流轉(zhuǎn)，宅基地也可能會被復(fù)墾為耕地，新增的建設(shè)用地指標(biāo)，將成為“地票”，進(jìn)入農(nóng)村土地交易所。 由于現(xiàn)實與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應(yīng)明確給予試驗區(qū)試錯權(quán)，允許錯了，重新來過。這也是成渝兩地很多官員的看法。 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長王衛(wèi)國認(rèn)為，“從工業(yè)化、到城市化，到城鄉(xiāng)一體化，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略已面臨重要轉(zhuǎn)折，戶籍制度必須進(jìn)行改革，但因為牽涉太多復(fù)雜的利益體，使國家難以決斷改革的路徑和風(fēng)險，而各個試驗區(qū)和試驗就是要解答這個問題?！?/p> 但他同時表示，當(dāng)前試錯的空間其實很小，“如果錯了重頭再來，可能要付出很大的代價，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學(xué)的論證?！?/p> 因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國務(wù)院已要求，兩個試驗區(qū)重點的改革項目，必須經(jīng)批準(zhǔn)后實行，這實也為降低改革的風(fēng)險。 “在獲得上層支持的情況下，進(jìn)行改革，風(fēng)險應(yīng)該在可控范圍內(nèi)。”當(dāng)?shù)匾晃徽賳T表示。 黃奇帆已在近日表示，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的改革將率先在兩江新區(qū)實施。有分析認(rèn)為，這也許將為重慶的戶籍改革提供較大空間。 來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 編輯：馬原
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